生态文明建设的“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局统筹推进,把“坚持人与自然和谐共生”纳入中国特色社会主义基本方略,奠定了生态文明建设的新格局。土地及依附于土地的水体、矿物质、生物等环境要素共同构成整体的生态系统,土地的生态属性决定了土地向人类的生存和发展空间提供着不可或缺的生态功能。依生态文明理念完善以《土地管理法》为基本法的土地法制体系,对于保障国民经济长期稳定发展,实现中华民族永续发展具有重大作用。
树立土地资源管理与生态系统管理并举的立法理念
土地兼具资源价值与生态价值,土地作为陆地生态系统的载体,所处条件的变化能引起各类生态系统分布格局的变化,土地的生态价值对于整个生态系统平衡具有重要意义。围绕土地作为生产资料的经济价值而产生的社会关系是《土地管理法》调整的主要内容,如集体经营性建设用地入市、土地征收制度等,土地生态价值的实现在过去“以人类为中心”的土地法制建设观念中岌岌可危。2019年8月26日,全国人大常委会审议通过新一轮《土地管理法》修正案,此轮《土地管理法》修改以“人与自然共同发展”为核心目标,强调土地生态功能保护的重要性,提出轮作休耕,维护灌溉设施,将“基本农田”提升为“永久基本农田”进行保护,但要实现该目标仍面临严峻挑战。
《土地管理法》是土地法律体系的基本法,其立法目的应体现土地资源利用和生态资源保护的双重理念,《土地管理法》第1条“立法目的”虽规定了“保护、开发土地资源”,但省略“保护土地生态环境”的表述,落脚点还在于“利用土地”,必将减轻生态保护在土地利用中的重要性。《森林法》、《草原法》、《海岛保护法》等自然资源法均在立法目的中明确对生态环境的保护:“保障森林生态安全,建设生态文明”,“改善生态环境,维护生物多样性”,“保护海岛及其周边海域生态系统”,宣示生态保护和合理开发利用自然资源的双重价值取向。《土地管理法》立法目标不能只侧重于管理土地资源开发,应增加对土地生态系统的管理,将土地资源的利用放入整个生态系统的保护和发展的层面上进行规范化管理。生态系统管理是指在充分考虑生态系统各组成要素情况下,制定整体性、适应性的管理策略,以维护生态系统的多样性、动态平衡和可持续发展。如《土地管理法》第32条虽然规定为补充减少的耕地数量,应开垦与所减少耕地的数量与质量相当的耕地,但耕地占补平衡对生态环境造成的影响尚未考虑到,改变土地利用方式造成有机质含量下降严重,土地的物理、化学和生物学性质改变,生态功能退化,而恢复土地肥力及弥补生态损害则需要几十年甚至上百年时间。树立土地资源管理与生态系统管理并举的立法理念,对土地生态系统管理与建设、生态环境的保护,对统一、协调土地法制体系建设具有重要意义。
健全国土空间用途管制制度
1998年修订的《土地管理法》确立了“土地用途管制制度”,强调对耕地的保护,严格限制将农用地转为建设用地,随后林地、草原、湿地等以要素为基础的用途管制制度也相继建立。考虑到“山水田林湖草”区域生态环境系统之间不可割裂的联系,2015年中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》要求“健全国土空间用途管制制度”。2017年原国土资源部联合发改委等九部门印发的《自然生态空间用途管制办法(试行)》,提出建立包括所有自然生态空间的整体系统化的用途管制制度。2018年履行自然资源资产所有者职责和国土空间用途管制职责的自然资源部成立,标志着用途管制进入覆盖所有国土空间用途管制的新阶段。
国土空间用途管制要求从要素管制走向全域全类型管制,改革的思路是:一是建立国土空间规划体系。实施统一的国土空间用途管制制度,必须以空间规划为基础。原来各部门分头编制的土地利用总体规划、林地保护利用规划、草原保护利用建设规划等各个规划目标不一、内容重叠,难以作为统一用途管制的依据。2019年5月中共中央、国务院发布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出:坚持“多规合一”,不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。新《土地管理法》第18条,明确“建立国土空间规划体系”,最终取代土地利用总体规划和城乡规划,并为正在进行的《国土空间规划法》、《国土空间开发保护法》立法工作预留了法律空间。二是协调空间内各要素管理制度。依托国土空间规划划分的农业、城镇、生态空间和生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界(三区三线)的规定,统筹各类空间性规划及各空间相互转用规则。完善“三线”空间的划定边界,各类空间互不重叠,防止空间规划碎片化。三是落实分级分类管理。分级管理是在生态空间范围内,将具有重要生态功能的区域拉入生态保护红线区,其他生态空间按“区域准入+分区管制”的方式进行管理。分类管理是对各类自然生态空间进行差别化的用途管制。
完善土地法律责任
面对土地生态环境的严峻形势,完善土地法律责任制度是土地法制建设的重点问题。土地违法行为主要包括污染环境和破坏生态环境两方面,法律责任则有行政、民事、刑事三类法律责任。生态环境损害大都与土地利用相关联,在生态文明理念下完善土地法律责任,首先要健全生态环境损害行政责任追究制度。一方面,在《土地管理法》、《土壤污染防治法》等土地立法中提高对破坏生态环境行为的罚款数额。另一方面,理顺坏境行政处罚与刑法的衔接,协调行政处罚与刑罚之间的关联。其次,完善生态环境损害赔偿制度。对生态环境损害应采取私法与公法相互配合的多元救济途径。2017年中央办公厅、国务院印发了《生态环境损害赔偿制度改革方案》,对生态环境损害赔偿制度进行了较为全面的规定,2019年最高法出台《关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》(以下简称《生态损害赔偿》),建立了较为完善的生态环境损害赔偿及诉讼制度。2020年5月颁布的《民法典》侵权责任编,设专章规定了环境污染和生态环境破坏的侵权责任,从基本法层面确定了生态环境损害赔偿制度。生态坏境损害赔偿与环境民事公益诉讼在诉讼主体、适用范围、责任形态、赔偿范围等方面有诸多相似之处。就请求权人范围来看,《民法典》第1235条规定提起生态环境损害诉讼的主体为“国家规定的机关或者组织”,民事公益诉讼提起主体为检察院和符合要求的社会组织,厘清高度重合主体的角色定位是两种诉讼制度能否有效进行的前提。在两种诉讼的起诉顺位衔接方面,《生态损害赔偿》规定了国家机关提起的赔偿诉讼相较于公益组织提起民事公益诉讼具有优先性,在《民法典》将符合条件的组织纳入生态坏境损害赔偿诉讼的诉讼主体后,两者的诉讼主体和所欲达到的诉讼目的高度统一,优先审理生态坏境损害赔偿诉讼是否具备必要性值得商榷。最后,对破环具有特殊生态价值的草地、湿地等土地资源的犯罪行为,应加重的处罚力度,以强化对土地生态破坏的法律责任追究。
唐燕勤
华南理工大学法学院 广西大学行健文理学院
基金:广西大学行健文理学院科研项目“共建共治共享社会治理中的公共法律服务建设”(Y2018RSK02),广西高校中青年教师基础能力提升项目“基于利益均衡的城市更新法律制度构建”(2019KY0969)。
