2003 年,时任浙江省委书记同志在浙江省第十届人大一次会议上以极具前瞻性的战略眼光提出“数字浙江是全面推进我省国民经济和社会信息化,以信息化带动工业化的基础性工程”。2021年,浙江开启了全方位、系统化的数字化改革,浙江宁波市公安局镇海分局抓住浙江数字化改革的重要契机,立足镇海本地,以“易制毒化学品管理”为切口,开展符合本地工作实际需要的数字化改革项目,着力推进现有大数据技术运用,不断探索拓宽应用范围,推进不同行政机关数据互联互通,努力打造“资源丰富、预测精准、使用便捷、联管共治“的“易制毒化学品”管理新格局。
关键词:易制毒化学品 数字化改革 管理
易制毒化学品长期以来都是政府特殊物品管理过程中一个薄弱环节。一方面该类物品涉及到的管理部门多,专业性强,需要较高的专业技术能力,另一方面因为该类化学品的使用量巨大,使用途径多,并受制于管理人员数量、能力,缺乏科学系统的管理方法也限制着易制化学品综合治理水平的提高。受新冠疫情的影响,全球经济剧烈波动,下行压力剧增,各国经济遭受重大打击,国内一些中小化工企业面临着破产、转产、停产的危机,在此背景下,极易造成易制毒化学品的流失。在全球制毒前体需求不断激增的影响下,易制毒化学品的流失风险也在进一步加大。自对公安机关对国内毒品重灾区整治以来,制毒源头得以摧毁,然而掌握冰毒加工方法及工艺流程的技师,逐渐将目光转向其他区域,寻租车间、选址建厂,就地取材非法生产制毒前提及半成品原料。2021年,国内多地曾出现类似事件,种种迹象都说明,利用信息化手段提高监管效率,加强易制毒化学品管理是摆在各级监管机构面前一个迫在眉睫的问题。
现阶段易制毒化学品管理主要存在以下几方面的问题:
(一) 化工企业众多,易制毒化学品管控基础薄弱。
镇海是易制毒化学品使用大区,使用种类、使用量居于浙江省内前列。在现阶段疫情反复的大背景下,由于经济形势不甚明朗,加之全国范围内涉及易制毒化学品企业众多、竞争压力大,导致企业对易制毒物品管控的重视程度不如经济效益,严控的阵地基础薄弱。一是企业重视不够。一些化工企业对易制毒化学品安全管理工作认识不到位,对《易制毒化学品管理条例》规定没有引起足够重视。在生产中企业主要是涉及到第三类易制毒化学品使用,其中:硫酸、盐酸、高锰酸钾等都是一些常用的化学试剂、原料,使用企业众多使用量巨大,企业主主观上认为没必要管控如此严格,甚至认为公安、应急管理、市场监管等政府部门小题大做,为难企业,给企业生产增加过高的行政成本。二是企业成本控制导致管理不足。部分化工企业只重经济效益,罔顾治安管理,在不办理许可 (备案) 证明的情况下,进行非法易制毒化学品交易,通过普通车辆运输危险化学品以达到降低成本的目的。部分易制毒化学品流通量大,使用环节多,客观的为化学品流失脱管提供了土壤。国际麻醉品管制局 《2021年报告》中指出,化工业和制造业是前体管制工作的关键利益攸关方。很多企业不愿投入管理成本建专用仓库,将易制毒化学品与普通化学品混合存放,也没有专人保管和履行双人双锁制度,达不到易制毒化学品的安全管理要求。三是易制毒化学品制度与实际管理存在脱节。购买使用制度上存在漏洞,易制毒化学品备案证明要求在企业注册地址办理,但现在许多企业注册地和实际使用地不一致,例如在本地注册的企业可能在外地经营。目前,液体化工市场内的大量公司企业因税收及化学品资源调配的需要营业执照注册地均在本地,但为了交割物品方便实际经营地普遍在上海、江苏的港口城市,因涉及跨市跨省,给属地管理机构落实工作责任带来的极大的不便。易制毒化学品储存场所建设无统一标准,各公司储存区域规格无法统一。易制毒化学品名录简单采用中文命名,对化学品具体性质未作详情介绍,使得在执法过程中确定监管化学品对象存在困难。
( 二) 易制毒化学品生产流通难以实时监控。化学品的使用有着其自身的特殊性,无法像枪支、弹药、管制刀具一样一物一管,它是随着生产经营在动态变化。随着禁毒工作深入开展,制毒化学品日常管控任务愈加繁重,形势严峻。同时由于易制毒化学品具有的双重属性,既是医药化工和生产生活原料资料,也是制造毒必不可少的原料配剂。在支持企业发展的大背景下,在确保经济社会发展的同时,相关部门已对易制毒化学品生产、经营企业实名登记备案,对流向进行监管、报备。在国家对列管原料严打、严控的形势下,要想非法获取原材料已经越发困难。但由于制毒方式、物品更新换代快,不法分子为继续谋取利益,转而使用与化学性质 类似且为非列管制毒化学品制造毒品。另外,受国内外毒潮影响和周边国家合成毒品犯罪规模不断扩大的影响,制毒原料配剂生产规模不断增加,一些别有用心的人员使用假身份、假手续想方设法绕过监管,躲避检查,导致管控形势日益严峻。
( 三) 易制毒化学品的管理水平落后于形势发展且法律滞后现象突出。由于易制毒化学品的可替代性,新精神活性物质层出不穷,新制毒化学原料不断产生,尽管我国现已形成较为快速的临时列管机制,但是易制毒化学品的管制跟不上其更新速度,且列管论证工作必然滞后制毒活动新趋势,导致了打击整治新涉易制毒化学品问题难的被动态势。新精神活性物质与非列管可制毒化学品的整治和防范,客观上与易制毒化学品的管制具有同源性、关联性。对于易制毒化学品的法律规制在当前阶段尤为重要,对易制毒化学品的管制却规定在我国《易制毒化学品管理条例》中,而且由于其范围的不断变化,使其呈现出极其不稳定性。非列管的化学品在管理上也存在法律障碍,很容易越权管理。
针对以上存在的问题,简单的通过增加人力,组织培训提高人员素质不足从根本上解决问题。要以数字化改革为抓手利用信息化建设,从分获取、分析信息将所有孤立的企业生产、销售、运输、使用信息织密成网,数据相互印证,查找出最真实、迫切的管理漏洞,用最真实鲜活的数据促进易制毒化学品在体制机制上的转型。
一、构建“禁毒公安大脑”核心战略,重塑全周期的数据采集分析体系。
面对不断发展变化的易制毒化学品管理新特点,镇海公安推出的的“一企一码一指数”,吹响了易制毒化学品管理数字化改革的号角。“一企一码一指数”以“3色图”为基础,科学统筹化学品管理和企业发展之间的联系,以“企业码”精准管理不同管理要求下易制毒化学品在各类型企业中的流通使用,以“化学品安全指数”推动化学品在法治轨道运行。坚持化学品“管理优先、扶持并行”的理念,守牢安全底线,实行分类分级精准管理,根据辖区化学品使用种类、数量、形势变化,调整管理的策略、方向和节奏,抓好了“严管 + 流通”的关键点,实施精准、严密、智慧的浮点式管控,最大限度方便企业申领购买、最大限度推动企业储存、使用、最大限度提升管控效能。“一企一码一指数”充分体现了镇海区将数字化转型的制度优势转化为实实在在的治理效能,推动易制毒化学品管理在法制轨道健康发展。
二、构建政府、协会、企业三方统一平台信息共享交互体系。
在共用数字化平台的基础上,试点通过放权进一步强化行业协会管理能力,建立全面的行业自我管理机制,在行政机关指导范围内探索易制毒化学品管理的新方法、新路径、新方式。一是建立化学品管理新模式。通过数字化平台为纽带,将易制毒行业协会直接引入易制毒化学品社会化管理的范畴。探寻政府如何整合社会资源和地区优势开展基础禁毒工作、积极推进易制毒化学品管理工作社会化。一方面通过协会补充完善易制毒化学品阵地控制的形式和载体,另一方面也应对了依法监管、源头治理、主动应对的管理需要。二是构建政企之间联系新纽带。通过引入行业协会管理有效弥补易制毒化学品管理中政府“失位”、市场“失灵”的有效途径。随着经济发展的不断深化,各种新情况层出不穷,立法的滞后性与经济发展产生的问题形成了一对亟待解决的矛盾。通过引入协会管理,在政企直接形成一个有效的缓冲层。在问题发生后,法律规范前,协调形成一套符合社会管理目的,支持经济发展的道路,有效缓和政企矛盾。通过协会促进行业自律。三是健全数字化管理新平台。通过三方一平台运行,有效掌握行政管理、行业自治、平台使用过程中产生的各类问题,分类探讨化解,政府的归政府、企业的归企业,第一时间平衡管理与服务之间的矛盾,实行有效管理的同时支持地方经济发展、化学品的快速流通。
构建高精度、近实战隐患动态分析预警体系。
以易制毒化学品流转六大步骤为核心,通过归纳汇总前端设备采集的各类数据结合化学品日常管理要点,构建预警模型。一是科学构建易制毒物品采样核心节点。根据易制毒化学品流转六大步骤,明确通用类采样环节,同时针对不同企业生产特点,梳理出不同企业易制毒物品中间产品及最终产品的采样节点,切实做到全链条、全周期、核心点的数据采样工作。二是智能化采样设备及人工采样有机结合。对于技术手段可以实现的采样及信息自动上传,进行大力推广,增加信息采样的客观性、准确性和实效性,同时对特殊环节无法采用仪器设备的,制定人工采样工作流程,明确采样标准及责任,确保采样及信息上报的权威性和真实性。三是构建易制毒物品源头至终点数据汇集体系。通过平台建设,立体呈现每个企业易制毒物品流转各环节物品名称、单位、数量等信息,通过结构图、流水线的形式对每家企业每种易制毒物品进行全链标注及数据呈现。四是科学设置易制毒物品流转预警指标及指数。通过专家论证,结合企业实际经营生产情况,明确易制毒物品在采购、运输、装卸、仓储、生产、销售等环节中的合理数量变化指标,明确损耗率、次品率,剔除合理减损幅度,设定预警阈值,设定“红、黄、蓝”三色预警,按照预警等级,开展执法倒查,严格追究法律责任,构建完成的执法闭环体系,确保易制毒物品不流失、不脱管。
四、构建“平台上下”监管监督风险隐患化解闭环体系。
按照“建档立案、数据采集、信息分析、调查核实、处理反馈、结案归档”的运作机制,建立流转处置、限时办结、综合决策等工作制度,确保各项问题事事有着落、件件有回音。将易制毒化学品管理的全域数据,从粗放型台账式的横向统计逐步向以重点企业对象为基准的集约型精准画像发展。在风险化解闭环中参照法律建立相应管理制度。对发现的法律漏洞提出立法建议。一是建立符合企业经营政府监管的易制毒化学品储存管理标准。现有法律法规在化学品储存场地在建设标准上是空白。仓库建成什么样子,人防、技防、物防措施如何落实无规可依,导致企业仓库建设五花八门没有统一标准。通过日常数据汇总根据企业规模、行业种类、生产特点建立符合管理需求的储存场地标准。二是动态调整管制目录。实践发现,毒贩为规避风险,更倾向于取得容易获取的制毒化学品,开始将我国未列入管制范围或未列入国际核查范围的化学品作为重点,通过正常渠道走私出境,再通过一定途径和手段转化后用于加工制毒。为更快开展管控工作,应建立快速动态调整机制,利用信息化手段获取的数据在增加临时管控物品同时迅速提供一批基础资料辅助执法人员开展工作。 三是出台司法解释,进一步明确制毒物品的确切含义及其与易制毒化学品的密切关系。通过实践促使相关部门出台司法解释,进一步就制毒物品的概念及其与易制毒化学品的关系进行说明,防止司法实践单位误认为两者等同,造成无法执法的被动局面。
本文探讨区县级公安机关实际管理管理中遇到的各种问题及成因,分析了禁毒数字化系统在易制毒化学品管理过程中的重要用途,提出了完善易制毒化学品管理的基本方法,得出结论:一是充分发挥数字化系统的技术优势解决政府部门不会做、做不快、做不好的部分问题。将海量的数据汇总、简单分析交给信息系统,让政府回归本源的决策、执法主业。解决好政府机关人力不足、专业能力不强的问题。二是充分发挥数字化系统灵活性高,准确性强的优势。通过对禁毒数字化系统的应用,给政策落地建立缓冲板,在法律法规、命令允许的范围内,通过系统的设定指导基层人员开展工作,有效避免政策硬着陆,执法易冲突的情况。三是通过数字化改革促进制度变革。通过在镇海地区试点易制毒化学品数字化管理新模式,可以适当超前构建“易制毒化学品管理一张网”体系,通过全链条梳理易制毒化学品生命周期编制管理目录、储存规范、专业分析模型,提高全镇海区易制毒化学品管理能力和化学品流转效率,提高政府对特管物品的现代化治理能力,为之后的简章立制提供基础。(张国斌 浙江宁波市公安局镇海分局党委委员、副局长)
